《江西省河道采砂管理條例》（以下簡稱《條例》）1月1日起正式實施，截至目前，已取得不小的成就。有分析人士認(rèn)為，《條例》結(jié)合江西省實際，圍繞采砂規(guī)劃、采砂許可、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面作了規(guī)范，部門職責(zé)更清，管理環(huán)節(jié)更細(xì)，監(jiān)管措施更實，震懾力度更大，具有較強的針對性和可操作性，將為遏制河道亂挖濫采現(xiàn)象提供有力保障，具有里程碑式意義。

 江西省江河縱橫，有我國最大的淡水湖鄱陽湖，還有贛江、撫河、信江、饒河和修水等五大水系，其中流域面積10平方公里及以上河流有3771條，砂石資源豐富，河道采砂管理任務(wù)繁重。2006年8月，江西省政府頒布了《江西省河道采砂管理辦法》（省政府令第150號）對全省河道采砂活動進行規(guī)范，對合理、有序地開采河道砂石資源，保護生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了積極作用。在已有《辦法》的情況下，為什么要出臺《條例》？

 江西省水利廳副廳長吳義泉對此介紹道，隨著江西經(jīng)濟社會的發(fā)展，建筑砂石需求日趨旺盛，河道采砂管理難度大、問題多。一是一些河道偷采盜采和亂挖濫采現(xiàn)象十分突出，多年超量開采砂石后，導(dǎo)致河道生態(tài)環(huán)境與河道安全不堪重負(fù)，河床下切，部分河段砂石資源已近枯竭。二是一些河道開采砂石后的棄料隨意堆放，破壞生態(tài)環(huán)境，影響河道行洪和通航安全。三是涉砂矛盾突出，各類安全和社會穩(wěn)定隱患凸顯。在高利潤和低違法成本的雙向驅(qū)動下，不法分子敢于以身試法，非法采砂屢打不絕，暴力抗法時有發(fā)生。從江西的實踐來看，《辦法》規(guī)定的行政處罰力度與違法成本極不相稱，遠(yuǎn)遠(yuǎn)起不到震懾作用。今年9月22日，江西省十二屆人大常委會第二十八次會議審議通過《條例》，就是為了解決《辦法》效力不足、執(zhí)行力有限的問題。

 《條例》以問題為導(dǎo)向，緊扣規(guī)范采砂行為，以保護生態(tài)環(huán)境為主旨，設(shè)置了總則、采砂規(guī)劃、采砂許可、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則等六章，既體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致要求，強化政府在河道采砂管理中的職責(zé)，又結(jié)合改革與實踐創(chuàng)新探索，設(shè)置了嚴(yán)格控制采砂船舶（機具）數(shù)量和年度河道砂石開采總量條款，并允許縣級以上人民政府可以決定對本行政區(qū)域內(nèi)的河道砂石資源實行統(tǒng)一經(jīng)營管理。

 《條例》的主要內(nèi)容大體上可歸納為：“一條主線”、“六項基本制度”。“一條主線”：即以科學(xué)規(guī)劃、總量控制，有序開采、保護生態(tài)，嚴(yán)格監(jiān)管、確保安全為基本原則，并以此為主線展開制度設(shè)計。“六項基本制度”：一是河道采砂管理實行人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，二是河道采砂實行總量控制制度，三是河道采砂實行統(tǒng)一規(guī)劃制度，四是河道采砂實行分級許可制度，五是實行采砂船舶(機具)集中停放制度，六是實行河道砂石采運管理單制度。

 河道采砂管理的問題，本質(zhì)上就是資源的保護及科學(xué)、可持續(xù)開采問題。《條例》出臺體現(xiàn)了對采砂行為的嚴(yán)格管理，實際上制定的是嚴(yán)格采砂管理條例，以遏制非法采砂行為。

 看點一：采砂船舶總量控制制度

 采砂船舶總量控制制度，是江西總結(jié)多年的實踐經(jīng)驗而建立的。其背景是，2000年，長江實施全面禁采，大量浙江、安徽籍采砂船涌入鄱陽湖和贛江，鄱陽湖、贛江等內(nèi)河采砂規(guī)模迅速擴大，最多時達(dá)200余條，經(jīng)常滯留于鄱陽湖的大型采砂船只約有130條，采砂能力嚴(yán)重過剩，偷采濫采時有發(fā)生，給江西省采砂管理帶來嚴(yán)峻考驗。

 以南昌為例，贛江南昌段采砂船從本世紀(jì)初的二三十艘到最多時595艘，而實際上只需40余艘便能滿足本地市場的需求。大量采砂船的涌入，讓江河不堪重負(fù)。據(jù)初步統(tǒng)計，2012年南昌市河道采砂綜合整治之前，眾多非法采砂船只瘋狂掠奪式偷采，每年河砂偷采量達(dá)3000萬至4000萬立方米，直接影響江河堤防和跨河建筑物、水系航道、漁業(yè)生態(tài)等安全。贛江南昌段每年發(fā)生五六十起涉砂刑事案件，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。

 為有效控制采砂船舶數(shù)量，從源頭上遏制非法采砂行為，2008年以來，江西省開始實行采砂船舶（機具）總量控制，并對過剩的采砂船舶實行切割補助，堵疏結(jié)合化解采砂管理難題。從操作層面上，在尊重船舶所有權(quán)人意愿的前提下，對以下兩類過剩船舶進行切割淘汰，分別給予不同的補助標(biāo)準(zhǔn)：一是具有采砂能力但是船舶所有權(quán)證書、船舶檢驗證書、船舶國籍證書“三證”不全或沒有“三證”的采砂船舶；二是“三證”齊全的采砂船舶。

 采砂船價格昂貴，利益牽涉廣泛，有的是全村人集資打造，如不在政府引導(dǎo)下切割消化，非法采砂者還會瘋狂偷采。通過政府組織的、予以適當(dāng)獎補的采砂船切割方式，是非法采砂船最好的出路，是船主減少損失、實現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)的機遇，也彰顯了政府的人性化管理。

 據(jù)統(tǒng)計，江西全省共完成采砂船切割848條，各地財政投入切割資金共約6.3億元，省本級補助各地財政資金2億元。該制度實施以來，有效控制和減少了江西水域的采砂船數(shù)，提高了監(jiān)管效能，遏制了非法采砂頻發(fā)勢頭，推動全省采砂行為由亂到治，并逐步走向規(guī)范。鄱陽湖水域采砂船數(shù)量從此前130余艘減至目前的50余艘，贛江南昌段從原先400余艘減至目前的30余艘。

 為固化治理成果，《條例》規(guī)定，實行采砂船舶（機具）總量控制制度，逐年減少采砂船舶（機具）的數(shù)量。

 有法律專家認(rèn)為，僅僅從處罰非法采砂這一行為來實現(xiàn)河道采砂的治理，保障河道生態(tài)安全，必然是治標(biāo)不治本，尤其是在監(jiān)管力量有限的情形下，更無法有效實現(xiàn)法律指引、評價的功能過去《辦法》中有“數(shù)量控制”的規(guī)定，但并非“總量控制”，且基本局限于某一特定采區(qū)的采砂船舶（機具）的數(shù)量控制，實際操作效果不佳。而對采砂船舶（機具）“總量控制”，才是從源頭防治的治本之策。

 看點二：打破傳統(tǒng)的招標(biāo)拍賣方式獲取河道砂石開采權(quán)模式

 長期以來，河道砂石開采權(quán)主要采取招標(biāo)拍賣的方式出讓。但部分采區(qū)競爭者抱著超量開采、壟斷開采權(quán)等心理，哄抬價格，惡性競爭，致使出讓成交價格虛高，甚至拍出了天價。如江西余江縣，年控采砂量為5萬噸的洞門底采區(qū)，其五年采砂權(quán)拍賣成交價為6500萬元，而起拍價為560萬元，換算成砂石拍賣單價為每噸260元。惡性競爭嚴(yán)重違背了公平、合理的初衷，也給采砂監(jiān)管帶來巨大壓力。

 2009年起，九江市首開全省河道采砂統(tǒng)一管理先河，成立砂管局，組建國有贛鄱砂石公司，向省水利廳直接申請辦理鄱陽湖區(qū)采砂許可，通過公開邀約、承諾等方式，選定采砂船船主作為河砂開采承攬人到采區(qū)進行生產(chǎn)，并堅持“定點、定時、定量、定船、定功率”的“五定”要求生產(chǎn)作業(yè)。

 2011年，南昌市開始砂石統(tǒng)一開采的探索，成立采砂辦，組建國有企業(yè)南昌贛昌砂石有限公司，實行贛江下游政府統(tǒng)一管理的國有公司采砂管理模式。公司在政府的嚴(yán)格監(jiān)管下實施規(guī)范化開采經(jīng)營，既保障砂石供應(yīng)、幫助砂民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，又推動砂石深加工產(chǎn)業(yè)化和主導(dǎo)化，在砂石行業(yè)發(fā)揮了龍頭引領(lǐng)作用。

 2014年以來，江西河道砂石開采國有企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營模式進一步推進，九江市由鄱陽湖統(tǒng)一開采向九江長江延伸，南昌市由贛江下游統(tǒng)一開采向撫河、撫河故道、錦江、潦河延伸。這些探索都取得了良好的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益，河床加速修復(fù)，跨江河重要建筑以及堤防安全得到保障。同時，砂石科學(xué)化經(jīng)營模式正在形成，砂石開發(fā)利用效益逐年提高，實現(xiàn)了從粗放式經(jīng)營到集約式經(jīng)營的轉(zhuǎn)變。

 為固化政府對河道砂石統(tǒng)一開采的管理模式，《條例》對此作出相關(guān)規(guī)定。

 專家認(rèn)為，“統(tǒng)一開采制度”是“采砂統(tǒng)一管理”的創(chuàng)新。2009年之前，通過傳統(tǒng)的“招標(biāo)拍賣的許可方式”出讓開采權(quán)，實為以犧牲砂石資源和環(huán)境為代價，換取了一時的政府財政高收入，無法避免采砂業(yè)主之間的惡性競爭和有效監(jiān)管。受讓人在以高價獲得出讓權(quán)的情況下，為能收回成本，獲得利潤，甚至是高額利潤，只能是超時、超范圍、超量、超船數(shù)、超功率開采。而2009年以來實行的“統(tǒng)一開采”制度，有效扭轉(zhuǎn)了這種局面，實現(xiàn)了生態(tài)保護和經(jīng)濟開發(fā)的雙贏。實踐證明，實行國有企業(yè)統(tǒng)一開采制度是必要的、適當(dāng)?shù)模簿哂幸欢ê侠硇浴?/span>

 看點三：嚴(yán)格控制、逐步減少年度河道砂石開采總量

 為保障河道砂石資源開發(fā)利用科學(xué)合理，2005年起至今，江西省對重要河段均進行了采砂規(guī)劃編制工作。2006年出臺第一部采砂規(guī)劃——《鄱陽湖采砂應(yīng)急規(guī)劃》，2009年編制完成鄱陽湖及五河干流第一輪5年采砂規(guī)劃，2014年9月編制完成《贛江、撫河、饒河中下游干流河道及鄱陽湖采砂規(guī)劃修編》（2014-2018）。2015年9月編制出臺《信江中下游、修（潦）河下游干流河道采砂規(guī)劃修編》（2015-2019），標(biāo)志新一輪鄱陽湖及五河干流河道采砂5年規(guī)劃編制工作正式完成。

 為促進砂石資源可持續(xù)利用，近年來，江西省按照河道采砂規(guī)劃，通過減少作業(yè)采區(qū)、減少作業(yè)時間，減少作業(yè)船數(shù)，嚴(yán)格采砂船準(zhǔn)入、嚴(yán)格現(xiàn)場監(jiān)管、嚴(yán)格控制年度采砂總量的“三減三嚴(yán)”管理措施，有效控制鄱陽湖砂石開采總量，實現(xiàn)砂石資源可持續(xù)利用和環(huán)境保護的有機統(tǒng)一。鄱陽湖2014—2018年規(guī)劃年控總采量在上一輪2009—2013年規(guī)劃基礎(chǔ)上減少了20.64%，僅為5460萬噸。近兩年的許可開采砂石量也遠(yuǎn)低于規(guī)劃年控總采量，僅為規(guī)劃開采量的60%左右。湖區(qū)采砂量的減少，也間接使得進出湖區(qū)的運砂船數(shù)不斷減少，維護了采運砂的良好秩序。

 基于取得的實際效果，《條例》明確了嚴(yán)格控制、逐步減少年度河道砂石開采總量這一條款。應(yīng)該說，這是河道采砂管理的突破。

 看點四： 縣級以上人民政府可以決定對本行政區(qū)域內(nèi)的河道砂石資源實行統(tǒng)一經(jīng)營管理，具體辦法由設(shè)區(qū)的市人民政府規(guī)定

 砂石統(tǒng)一經(jīng)營管理制度在江西省有著多年的探索。從2009年開始，江西九江就進行了這方面的探索。為切實保護鄱陽湖生態(tài)和節(jié)約有效利用砂資源，九江市政府成立河道采砂管理領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室。2011年成立市砂管局，與采砂辦合署辦公行使統(tǒng)一管理權(quán)。針對過去鄱陽湖采砂多頭管理和“有責(zé)即推，有利則爭”的現(xiàn)象，九江市推出鄱陽湖采砂統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一開采經(jīng)營、統(tǒng)一規(guī)費征收、統(tǒng)一綜合執(zhí)法、統(tǒng)一利益分配的“五統(tǒng)一”管理模式，制訂和出臺了《鄱陽湖采砂統(tǒng)一管理實施方案》《鄱陽湖九江水域采運砂流動檢查與可采區(qū)現(xiàn)場監(jiān)管辦法（暫行）》等文件，同時，組建了永修等5個可采區(qū)監(jiān)管指揮所。

 由于統(tǒng)一管理經(jīng)營帶來成本的大幅下降，以及砂價的提升，政府財政收入同比增長76%，而采砂量僅為近3年平均數(shù)量的17%。同時，有效遏制了“湖霸”“砂霸”等不法行為，維護了鄱陽湖區(qū)的安全穩(wěn)定。更重要的是，九江市對鄱陽湖采砂實行統(tǒng)一管理，形成了“江湖聯(lián)動”、“水陸聯(lián)動”、“部門聯(lián)動”、“市縣聯(lián)動”的工作新格局，實現(xiàn)了鄱陽湖采砂從“粗放開采”向“集約開采”的轉(zhuǎn)型，較好地解決了鄱陽湖砂資源有效利用與生態(tài)環(huán)境保護的矛盾，探索出一條實現(xiàn)鄱陽湖砂資源效益最大化的新路子，被長江水利委員會砂管局稱為在全國“開了先河”。

 此后，余干縣對信江采砂實行了政府統(tǒng)管，有效避免了河道采砂惡性競爭，以及無序、超量開采，贏得了公共安全、生態(tài)環(huán)境、社會穩(wěn)定的綜合效益，也為河道非法采砂治理探索出一條新路。今年3月鷹潭市也在全市范圍內(nèi)啟動河道采砂政府統(tǒng)管模式。

 基于多年的實踐探索，以及顯著成效，《條例》明確，縣級以上人民政府可以決定對本行政區(qū)域內(nèi)的河道砂石資源實行統(tǒng)一經(jīng)營管理，具體辦法由設(shè)區(qū)的市人民政府規(guī)定。

 看點五：進一步明確了非法采砂嚴(yán)重情形的法律責(zé)任

 原《辦法》規(guī)定，“未經(jīng)水行政主管部門許可在河道內(nèi)采砂，情節(jié)嚴(yán)重、危害堤防安全的，由縣級以上人民政府水行政主管部門沒收其采砂船舶、機具等工具。”但由于對“情節(jié)嚴(yán)重、危害堤防安全的”規(guī)定不盡明確，不少市縣水行政主管部門在執(zhí)行中以“危害堤防安全”作為沒收非法采砂船舶、機具等工具的必備條件之一。

 從水行政執(zhí)法實踐上看，造成危害堤防安全的后果，往往不是一二次非法采砂行為直接造成，有量的累積過程，“情節(jié)嚴(yán)重、危害堤防安全的”情形難以立即顯現(xiàn)；且即使造成嚴(yán)重后果，也基本達(dá)到了以危害公共安全追究刑事責(zé)任的程度。這種模糊規(guī)定造成該法律責(zé)任在執(zhí)法實踐中形同虛設(shè)，起不到相應(yīng)的震懾作用，對嚴(yán)重威脅到江豚、魚類、候鳥等動物的生存繁衍，給水生態(tài)、水環(huán)境帶來毀滅性危害的湖區(qū)鉆桿式采砂船的非法采砂行為，有關(guān)市縣政府以及水行政主管部門針只能陷入“抓了放、放行后繼續(xù)違法”的怪圈，無法有效阻止其后續(xù)違法行為和示范跟風(fēng)效應(yīng)。

 基于此，《條例》明確，“未經(jīng)許可開采的砂石價值或者破壞的砂石資源價值在三萬元以上，或者兩次以上未經(jīng)許可河道采砂的，沒收違法所得和非法財物，沒收采砂船舶(機具)，并處十萬元以上三十萬元以下罰款。”“違反本條例規(guī)定，在禁采區(qū)、禁采期內(nèi)采砂的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，查封、扣押采砂船舶(機具)，沒收違法所得和非法財物，沒收采砂船舶(機具)，并處十萬元以上三十萬元以下罰款。”

 《條例》對“情節(jié)嚴(yán)重”做了明確規(guī)定，懲罰規(guī)定層次分明，便于操作。

 《條例》出臺對河道采砂管理有著怎樣的意義

 有分析人士指出，《條例》的頒布實施，必將進一步提升江西省河道砂石資源科學(xué)管理水平，為推動和促進生態(tài)文明建設(shè)提供更加有力的法治保障。

 第一，《條例》的制定與出臺有效解決原《江西省河道采砂管理辦法》效力不足、執(zhí)行力有限的問題。新《立法法》第八十二條規(guī)定：“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。受采砂管理國家立法不完善、政府規(guī)章立法權(quán)有限等因素限制，實踐中行之有效的采砂船舶總量控制制度、采運單管理制度、集中停靠制度等將面臨設(shè)定依據(jù)效力不足問題而造成違法，而廢止這些制度則全省河道采砂監(jiān)管面臨著一放即亂的境地。《條例》的制定頒布，將有效解決這一問題。

 第二，《條例》作為地方性法規(guī)根據(jù)實際情況給予了更多的管理授權(quán)，為解決采砂管理中的突出問題提供了法律依據(jù)。《條例》對河道采砂管理的制度和法律責(zé)任設(shè)定根據(jù)本地方的具體情況和實際需要作出了明確的規(guī)定，提供了十分重要的法律武器。這既是管理效力的提升，也是管理要求的提高，同時還加大了管理者的責(zé)任。

 第三，《條例》的頒布與實施將不斷開拓江西省采砂管理新局面，為有效規(guī)范采砂管理，處理好砂石資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境安全、防洪安全、通航安全、工程安全的關(guān)系，實現(xiàn)砂石資源的科學(xué)可持續(xù)利用，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。