在本月18日至19日召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平出席會議并強調，打好污染防治攻堅戰(zhàn)，“要建設一支生態(tài)環(huán)境保護鐵軍，政治強、本領高、作風硬、敢擔當，特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻。”

順藤摸瓜、殺回馬槍、深夜突襲、循味追蹤、蹲守跟蹤、痕跡執(zhí)法……這不是紙上的“兵法”，而是福建省環(huán)境監(jiān)察總隊隊員們總結出來的行之有效的戰(zhàn)術戰(zhàn)法。

福建山多水少田少，號稱“八山一水一分田”。一些污染企業(yè)常常隱身于城中村、城鄉(xiāng)接合部、山林深處。2017年夏天，福建省環(huán)境監(jiān)察總隊收到投訴，有一家酸化油企業(yè)利用獨處九龍江入海口（在福建漳州）附近的有利位置，在退潮時直排大量廢水。

執(zhí)法人員忍著蚊叮蟲咬在對岸連續(xù)蹲守近半個月，摸清漲退潮和排污規(guī)律，深夜兩點劃船過江。為了不驚動岸上的廠方值班人員，在離岸四五十米處棄船，在齊腰深的淤泥里沿著岸邊蹚了近800米，摸到廠方非法排放口取證，終于查實該企業(yè)違法排污的現行。
 

2017年5月25日，原環(huán)境保護部強化督查人員在河北邯鄲突擊檢查整治現場

從生態(tài)環(huán)境部了解到，為提高我國環(huán)境行政執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力、執(zhí)法水平，促進全國環(huán)境行政執(zhí)法的法治化、規(guī)范化，生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)境保護部）已連續(xù)兩年組織開展了全國性的環(huán)境執(zhí)法大練兵活動。

“環(huán)境執(zhí)法成為推動中央決策部署落地見效的重要保障。在大氣十條、水十條、土十條，打好污染防治攻堅戰(zhàn)等一系列重大行動、重大任務落實中，環(huán)境執(zhí)法隊伍發(fā)揮了極為重要的作用。”5月22日，在全國環(huán)境執(zhí)法工作會議暨環(huán)境執(zhí)法大練兵總結部署會上，生態(tài)環(huán)境部副部長翟青說。

執(zhí)法“大戰(zhàn)場”就是練兵“大課堂”

在地形條件復雜的福建，環(huán)境執(zhí)法隊員們總結出“明查與暗查結合、晝查與夜查結合、晴天查與雨天查結合、日常巡查與突擊檢查結合、工作日查與節(jié)假日查結合”的“五結合”錯時執(zhí)法模式。全省1100名在編在崗環(huán)境執(zhí)法人員將執(zhí)法觸角伸向工作疲軟、執(zhí)法不力、問題較多的區(qū)域和領域。

2017年9月7日，福建省環(huán)境監(jiān)察總隊副主任科員陳志輝在砂縣高橋溪巡查時，發(fā)現溪中有一股黃色、渾濁、微熱且?guī)в休p微異味的泡沫污水涌出。

出于職業(yè)敏感，陳志輝斷定上游有企業(yè)正在偷排廢水。仔細查看發(fā)現，該股污水由一根PVC管排出。執(zhí)法人員立即破管采樣。經循跡追蹤，該暗管直指砂縣華佳紙業(yè)有限公司。執(zhí)法人員立即對該公司進行突擊檢查，在該廠廢紙碎解車間旁廢水收集沉淀池底部發(fā)現人為設置一根廢水排放管道，管道設有一個手動閥門，閥門處于開啟狀態(tài)。正是通過這條管道，生產廢水直排500米外的河中。

經對外排廢水取樣檢測，化學需氧量濃度為1577毫克∕升、懸浮物濃度為954毫克∕升，均超出《福建省制漿造紙工業(yè)水污染物排放標準》限值。至此，該公司私設暗管違法排放污染物案主要證據基本固定。

從福建省環(huán)境保護廳了解到，2017年，在原環(huán)境保護部組織的打擊進口固廢加工利用行業(yè)環(huán)境違法行為專項行動、京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治強化督查中，福建省派出的執(zhí)法骨干取得4個輪次督查綜合成績第一的好成績。
 

在江蘇省環(huán)境監(jiān)察總隊有一句話：執(zhí)法“大戰(zhàn)場”就是練兵“大課堂”。以查代練、查練結合，提高執(zhí)法人員實戰(zhàn)水平。

2017年8月17日，江蘇省環(huán)境監(jiān)察總隊執(zhí)法人員參加太湖流域專項執(zhí)法檢查，對江陰市五洲印染有限公司采樣監(jiān)測發(fā)現，接管廢水中化學需氧量（COD）、總磷濃度均超過《紡織染整工業(yè)水污染物排放標準》規(guī)定的排放限值。

針對該企業(yè)涉嫌超標排放的環(huán)境行為，環(huán)境執(zhí)法人員多次赴現場補充、固化證據材料，責令企業(yè)立即開展整改。8月28日，江蘇省環(huán)境保護廳下達責令改正違法行為決定書。10月11日，下達行政處罰決定書，對該企業(yè)超標排污行為處以205.49萬元罰款，目前罰款已繳納到位。

“太感謝你們了，我們幾十戶的用水問題終于解決了！”前不久，重慶市大足區(qū)玉龍鎮(zhèn)三教社區(qū)二組村民代表梁某來到大足區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法支隊，進門后他激動地說。之前，有一個洗砂作坊在當地排放污水，“田里黃漿漿、井里黃湯湯”，嚴重污染周邊居民生產生活用水。

這家洗砂作坊經常在下雨天、深夜作業(yè)，負責人長期不露面。接到群眾舉報后，大足區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法支隊隊員多次蹲點收集證據，聯合檢察、公安等部門執(zhí)法調查。最終，作坊搬遷，負責人王某為梁家院子幾十戶村民安裝了自來水管。

生態(tài)環(huán)境部部長李干杰近期在介紹新環(huán)保法實施情況時表示，近年來，我國環(huán)境執(zhí)法力度在不斷加大的同時，執(zhí)法手段也不斷豐富，執(zhí)法方式不斷創(chuàng)新。

李干杰介紹，督企有強化督查、巡查，督政包括環(huán)保督察、專項督察，還有約談、限批、通報、掛牌督辦；還運用刑事、民事等多種司法手段。在執(zhí)法過程中，已經廣泛應用遙感、在線監(jiān)控、大數據分析等一些技術手段。

距“本領高”要求仍存在差距

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境監(jiān)察局局長田為勇介紹，環(huán)境執(zhí)法專業(yè)性強、業(yè)務能力要求高，不僅要求環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員了解環(huán)境專業(yè)知識，需要理論與實際結合，對現場做出準確的判斷，而且要求熟識法律知識和政策法規(guī)，善于利用法律規(guī)定。

據原環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局、環(huán)境工程評估中心今年1月完成的《2017年全國環(huán)境執(zhí)法大練兵活動總結評估報告》（下稱《評估報告》）介紹，2017年5~10月，全國31個省（市、自治區(qū)）和新疆建設兵團環(huán)境監(jiān)察部門組織開展了環(huán)境執(zhí)法大練兵活動。

報告稱，“環(huán)境執(zhí)法大練兵開展期間，環(huán)境違法案件查處數量和處罰金額大幅增加，對有力打擊環(huán)境違法行為發(fā)揮了重要作用。”

統計數據顯示，2015~2017年，全國環(huán)保部門依法查處環(huán)境案件數量實現大幅增長，立案查處違法案件數分別為9.7萬、13.78萬、23.3萬件，年增長幅度分別為33%、42%、69%；處罰金額分別為42.5億、66.3億、115.8億元，年增長幅度分別為34%、56%、74.6%。其中，山東、河北、廣東2017年行政處罰已超過10億元，推動解決了一批突出生態(tài)環(huán)境問題。
 

2017年1-10月全國查處環(huán)境違法案件數量與2015、2016年同期對比圖

《評估報告》介紹，執(zhí)法過程中，“書證物證提取人和時間明晰、提取證據更加翔實。”“更可喜的是，各地執(zhí)法案卷中除引用法律依據外，還引用了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國家標準、行業(yè)標準、自由裁量權細化標準等，使執(zhí)法更透明、更令人信服。”

此外，各地在對環(huán)境違法案件進行處罰時，綜合運用了查封扣押、限產停產、按日計罰、移送拘留等多種行政（強制）手段，處罰效果進一步增強。

2017年，福建省福州市成鑫紙業(yè)私設暗管排放污染物案中，針對私設暗管、違反“三同時”等違法行為，當地環(huán)保部門綜合運用了行政處罰、查封扣押、行政拘留等多種執(zhí)法手段。

云南省紅河礦冶公司超標排放大氣污染物案中，當地環(huán)保部門針對該企業(yè)不正常運行污染防治設施、二氧化硫超標排放、故意封堵煙囪檢測孔、撕毀查封封條、拒不執(zhí)行停產整治等環(huán)境違法行為，采取了責令停產整治、移送公安機關、按日計罰等多種執(zhí)法手段，震懾了違法行為人，彰顯了執(zhí)法威嚴。

《評估報告》同時顯示，目前各地環(huán)境執(zhí)法能力和水平，距離“政治強、本領高、作風硬、敢擔當”的要求仍存在差距。

評估發(fā)現，大練兵活動中案卷法律適用和事實認定普遍較好，但程序規(guī)則方面欠佳，存在執(zhí)法中重實體、輕程序的問題，也反映出部分地方執(zhí)法過程中程序意識淡薄問題。“特別是停產限產類案卷，程序規(guī)則類指標得分普遍較低。”

翟青也表示，“要清醒地認識到，一些地方環(huán)境執(zhí)法不積極、不主動、不規(guī)范、不到位的問題依然存在。”

翟青說，一些領導干部沒有樹立正確的政績觀，沒有認識到執(zhí)法對保護生態(tài)環(huán)境、促進經濟高質量發(fā)展的重要意義，反而將執(zhí)法放在經濟社會發(fā)展的對立面上，認為嚴格執(zhí)法就是限制企業(yè)發(fā)展、給當地找麻煩，執(zhí)法人員不敢執(zhí)法、不愿執(zhí)法的現象依然存在。

從生態(tài)環(huán)境部環(huán)境監(jiān)察局了解到，去年，該局委托北京市金杜（廣州）律師事務所，牽頭組織立法及執(zhí)法機構人員、環(huán)境法及其他法學家、律師、環(huán)保公益組織人員等100名專家，對2017年環(huán)境執(zhí)法大練兵進行專家評審，并編制了《2017年環(huán)境執(zhí)法大練兵專家評審工作報告》。

專家們在評審過程中發(fā)現六類案件的瑕疵，這也體現出我國目前環(huán)境執(zhí)法存在的主要問題。

這些問題包括：或缺采樣記錄單，或現場采樣時間與環(huán)境監(jiān)測報告上記載的現場采樣時間不一致；詢問筆錄上未記載違法事實，存在涂改而未被當事人確認的情形；部分案卷缺少現場照片和視聽資料作為證據；環(huán)境監(jiān)測報告中普遍不列明監(jiān)測結果；行政處罰決定書中的罰款數額計算無依據，等等。

環(huán)境執(zhí)法保障能力亟待提升

中國工程院院士、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長王金南率領的研究團隊，此前曾專門就國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制改革方案進行過研究。王金南介紹，現行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制確實存在諸多問題，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法不力一直困擾政府部門對環(huán)境違法行為的綜合管控。

王金南列舉了現行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制存在的三個方面問題：監(jiān)管執(zhí)法職責部門分割嚴重，“執(zhí)法內耗”反過來又加劇了生態(tài)環(huán)境的破壞；監(jiān)管執(zhí)法易受地方政府干擾；監(jiān)管執(zhí)法保障能力普遍低弱。

王金南說，目前，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力與污染情況呈現“倒金字塔”特征，基層面對污染嚴重需要更多的執(zhí)法力量，但是監(jiān)管執(zhí)法專業(yè)設備和人員配備不足，而層級越往上執(zhí)法能力越強。執(zhí)法手段落后、執(zhí)法裝備不足、環(huán)境執(zhí)法信息化水平低的狀況，已成為制約環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法的瓶頸。

此前在貴州省時注意到，在貴陽市花溪區(qū)，環(huán)境監(jiān)察大隊的執(zhí)法人員們，工作時的衣服和褲子五花八門，統一的只是胸前掛著的“貴州省行政執(zhí)法證”和一件印有“花溪環(huán)保”字樣的黑馬甲。

“遠看像修空調的，走近了才知道是環(huán)保部門的。”有環(huán)保執(zhí)法人員這樣調侃自己。
 

貴陽市花溪區(qū)環(huán)境監(jiān)察大隊人員對重點排污企業(yè)進行現場執(zhí)法檢查

由于沒有統一的制式服裝，給環(huán)保執(zhí)法帶來很大困難。前不久，環(huán)保部督查人員在山東省濟南市一家企業(yè)執(zhí)法時受阻，被扣留長達1小時之久；督查人員在河北省邢臺市現場檢查時執(zhí)法證被搶奪。

“如果像北京等城市的環(huán)保執(zhí)法人員那樣，有制式服裝、有大蓋帽，加上必要的執(zhí)法裝備，肯定不會出現這種情況。”一位環(huán)保執(zhí)法人員對第一財經記者說。

田為勇介紹說，目前我國環(huán)境污染違法犯罪行為高發(fā)多發(fā)態(tài)勢仍沒有根本性扭轉，企業(yè)頂風非法排污的現象還比較普遍，暴力抗法的案例時有發(fā)生。與此對應的是，全國環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力依然相對薄弱。

今年，生態(tài)環(huán)境部將開展七大戰(zhàn)役：打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，打好柴油貨車污染治理、城市黑臭水體治理、渤海綜合治理、長江保護修復、水源地保護、農業(yè)農村污染治理攻堅戰(zhàn)，確保三年時間明顯見效。

針對環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法面臨的困難與壓力，2014年11月國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》要求，加強執(zhí)法隊伍建設，推進環(huán)境執(zhí)法機構標準化建設，配備調查取證等執(zhí)法裝備，保障基層執(zhí)法用車。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳2016年9月印發(fā)的《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》也提出，加強基層執(zhí)法隊伍建設，依法賦予環(huán)境執(zhí)法機構實施現場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段，將環(huán)境執(zhí)法機構列入政府行政執(zhí)法序列，配備調查取證、移動執(zhí)法等裝備，統一環(huán)境執(zhí)法人員著裝，保障一線環(huán)境執(zhí)法用車。

“基層執(zhí)法是環(huán)境執(zhí)法的重中之重。各級黨委和政府要關心、支持生態(tài)環(huán)境保護隊伍建設，主動為敢干事、能干事的干部撐腰打氣。”翟青說。

翟青說，大練兵對于提升全國環(huán)境執(zhí)法隊伍依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、嚴格執(zhí)法的意識和能力，促進環(huán)境保護法律法規(guī)貫徹實施具有較大的促進作用。生態(tài)環(huán)境部將再用三年的時間，繼續(xù)深入開展環(huán)境執(zhí)法大練兵，查辦一批媒體高度關注、群眾反映強烈的大案要案，提升執(zhí)法震懾力。