項(xiàng)目簡(jiǎn)介

　　某污水處理廠BOT項(xiàng)目位于沿海某省份的石墨新材料產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。隨著該產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)石墨企業(yè)數(shù)量增多、規(guī)模擴(kuò)大，污水排放量也日益增大。

　　為解決該區(qū)域企業(yè)排污問題，2014年12月，該地人民政府批復(fù)同意建設(shè)該污水處理廠項(xiàng)目，投資估算費(fèi)用6381.13萬元，該項(xiàng)目采用BOT模式。

　　2015年1月，該石墨新材料產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)污水處理廠建設(shè)工程BOT建設(shè)運(yùn)營單位發(fā)布招標(biāo)公告稱，項(xiàng)目將采用公開招標(biāo)方式，招標(biāo)內(nèi)容主要包括項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交等。在招標(biāo)公示規(guī)定的時(shí)間內(nèi)共有4家單位進(jìn)行投標(biāo)，經(jīng)評(píng)選，得分最高的某生物環(huán)保有限公司中標(biāo)。

　　依據(jù) 《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十四條的規(guī)定，該地人民政府被確定為項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的招投標(biāo)、特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議的簽署、履行。中標(biāo)的社會(huì)資本方成立了項(xiàng)目公司。該地人民政府依據(jù)《中標(biāo)通知書》《授權(quán)委托書》和項(xiàng)目公司簽訂《特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議》。協(xié)議約定的項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制為“政府付費(fèi)”。

　　投資回報(bào)機(jī)制探討

　　從《特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議》的合同設(shè)置條款來看，設(shè)定的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制是“政府付費(fèi)”，即項(xiàng)目的全部收入（成本及收益），是通過政府財(cái)政預(yù)算安排，每年從財(cái)政預(yù)算資金中固定支付給項(xiàng)目公司用于日常經(jīng)營及正常利潤(rùn)的費(fèi)用。即本項(xiàng)目缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)，主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本。

　　筆者認(rèn)為，判斷該項(xiàng)目是否適用“政府付費(fèi)”模式，需要對(duì)該項(xiàng)目操作模式進(jìn)行分析。

　　首先，該污水處理廠BOT項(xiàng)目不是非經(jīng)營性項(xiàng)目，不能主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本。從其招標(biāo)內(nèi)容來看，包括了項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交等，實(shí)際上是BOT的展開，應(yīng)為:DBFOOT（設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—擁有—運(yùn)營—移交）。

　　其次，本項(xiàng)目若采取政府付費(fèi)，那么政府付費(fèi)操作模式僅滿足在特許經(jīng)營協(xié)議中約定是不可行的。在本項(xiàng)目中，政府付費(fèi)模式中的財(cái)政補(bǔ)貼資金要履行法定的程序，不能僅僅滿足于在特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議中進(jìn)行約定，否則，僅有政府承諾給予財(cái)政資金補(bǔ)貼，在法律效力上存在瑕疵，在最終的兌現(xiàn)環(huán)節(jié)存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。所以，項(xiàng)目公司應(yīng)要求該地政府依據(jù)規(guī)定履行相應(yīng)的程序，而不能僅在合同中規(guī)定一個(gè)條款就認(rèn)為萬事大吉。

　　最后，無論是采用“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”模式亦或是采用“政府付費(fèi)”模式，該污水處理廠BOT項(xiàng)目在項(xiàng)目識(shí)別環(huán)節(jié)都有重大缺失。

　　依據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南 （試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）的規(guī)定第七條、第八條和第九條的規(guī)定可以看出，該污水處理廠BOT項(xiàng)目尚未進(jìn)行《可行性研究報(bào)告》《項(xiàng)目產(chǎn)出說明》《物有所值評(píng)價(jià)》《財(cái)政承受能力論證》《實(shí)施方案》文本的編寫和報(bào)批工作。雖然該項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)行過公開招投標(biāo)程序，但應(yīng)彌補(bǔ)環(huán)節(jié)的缺失，補(bǔ)足缺少的關(guān)鍵材料，否則，該項(xiàng)目將成為假PPP項(xiàng)目。

　　筆者認(rèn)為，該石墨新材料產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)的排污企業(yè)是具有一定的污水處理費(fèi)用支付能力的，只是支付能力有賴于其經(jīng)營能力的持續(xù)性，但其經(jīng)營能否持續(xù)不可預(yù)測(cè)，致使污水處理費(fèi)的收取具有風(fēng)險(xiǎn)性，導(dǎo)致收費(fèi)不足以覆蓋投資成本，需政府補(bǔ)貼部分資金或資源。因此，本項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制適用“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”模式。