生態(tài)保護(hù)紅線的實質(zhì)是生態(tài)環(huán)境安全的底線，目的是建立最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度，對生態(tài)功能保障、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更高的監(jiān)管要求，從而促進(jìn)人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一。生態(tài)保護(hù)紅線具有系統(tǒng)完整性、強(qiáng)制約束性、協(xié)同增效性、動態(tài)平衡性、操作可達(dá)性等特征。系統(tǒng)完整性是指生態(tài)保護(hù)紅線的劃定、遵守與監(jiān)管需要在國家層面統(tǒng)籌考慮，有序?qū)嵤粡?qiáng)制約束性要求生態(tài)保護(hù)紅線一旦劃定，必須制定嚴(yán)格的管理措施與環(huán)境準(zhǔn)入制度，增強(qiáng)約束力；協(xié)同增效性要求紅線劃定與重大區(qū)劃規(guī)劃相協(xié)調(diào)，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求和當(dāng)前監(jiān)管能力相適應(yīng)，與生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀以及管理制度有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)保護(hù)效果；動態(tài)平衡性是指在保證空間數(shù)量不減少、保護(hù)性質(zhì)不改變、生態(tài)功能不退化、管理要求不降低的情況下可以對生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，從而更好地使生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢相統(tǒng)一；操作可達(dá)性要求設(shè)定的紅線目標(biāo)具備可實現(xiàn)性，配套的管理制度和政策具有可操作性。具體來說，生態(tài)保護(hù)紅線可劃分為生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線。

根據(jù)2017年2月7日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，到2020年年底前，全面完成全國生態(tài)保護(hù)紅線劃定，勘界定標(biāo)，基本建立生態(tài)保護(hù)紅線制度。生態(tài)紅線的劃定將對我國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)及管理格局產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。2017年7月，國土資源部印發(fā)《自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作方案》，決定開展各類保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作，到2017年12月底，完成各類保護(hù)區(qū)禁止礦產(chǎn)資源勘查開采范圍的礦 業(yè)權(quán)調(diào)查摸底和分類梳理，在清理工作總結(jié)的基礎(chǔ)上，研究出臺保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置工作方案。根據(jù)我國生態(tài)紅線劃定乃至勘界定標(biāo)的時間表，如何根據(jù)《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》提出的“合理性、協(xié)調(diào)性、可行性”原則，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃與生態(tài)紅線劃定的銜接，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求和當(dāng)前監(jiān)管能力，預(yù)留適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間和環(huán)境容量空間，確保生態(tài)紅線“劃得實、管得住”,是當(dāng)務(wù)之急。

生態(tài)紅線劃定是健全生態(tài)文明制度體系、推動綠色發(fā)展的有力保障，是我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的大勢所趨。生態(tài)紅線的劃定將對我國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)及管理格局產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。在生態(tài)紅線劃定過程中，各級國土資源管理部門一方面要遵從國家的戰(zhàn)略需要，積極配合生態(tài)紅線的劃定；另一方面要扭轉(zhuǎn)坐等劃定、被動應(yīng)對的局面，提前對接、主動服務(wù)，為生態(tài)紅線“劃得實、管得住”作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

早在2013年9月，環(huán)境保護(hù)部即已開展生態(tài)紅線劃定試點工作，著重對位于內(nèi)蒙古、江西、廣西、湖北境內(nèi)的國家重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃出了生態(tài)紅線，初步完成了試點省域生態(tài)紅線劃定方案。

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2017年初，已有貴州、四川、陜西等13個省、市、自治區(qū)劃定或初步劃定生態(tài)紅線保護(hù)范圍，并出臺相應(yīng)管理措施。從面積上看，各省份劃定的生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域面積多在國土面積的三成以上。其中，北京市初步劃定生態(tài)紅線區(qū)約12000平方公里，占市域面積的73%；江西劃定5.52萬平方公里，占省域面積的33.09%；湖北劃定6.22萬平方公里，占省域面積的33.4%；貴州劃定5.62萬平方公里，占省域面積的31.92%；四川劃定19.7萬平方公里，占省域面積的40.6%。

當(dāng)前礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理的相應(yīng)部署

礦產(chǎn)資源是一種特殊的自然資源,為人類的文明進(jìn)步提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和能源供應(yīng)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及社會的不斷進(jìn)步，我國對礦產(chǎn)資源的需求量也越來越大，在今后以及未來的一段時間之內(nèi)，其在我國國民經(jīng)濟(jì)的地位和所發(fā)揮的作用將越來越突出。但是很長時間一段以來，我國對礦產(chǎn)資源的勘查和開發(fā)利用發(fā)面存在著許多誤區(qū)，長期粗放型的經(jīng)濟(jì)模式使得我國在礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)方面存在著資源利用率低下、不合理開發(fā)以及礦業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理以及過度開發(fā)導(dǎo)致當(dāng)?shù)丨h(huán)境退化等問題。

為響應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署，在協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的關(guān)系方面，早在2011年發(fā)布的找礦突破戰(zhàn)略行動綱要(2011～2020年)中就強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格執(zhí)行國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)定，礦產(chǎn)資源勘查活動涉及自然保護(hù)區(qū)、重點國有林區(qū)和西部省(區(qū)、市)直管國有林區(qū)的，禁止社會資金進(jìn)行商業(yè)性勘查。

2015年5月19日，環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)改委、財政部、國土資源部等十部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》，明確對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已設(shè)置的商業(yè)探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)，要限期退出；對自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之前已存在的，以及自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之后各項手續(xù)完備且已征得保護(hù)區(qū)主管部門同意設(shè)立的探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)，要分類提出差別化的補(bǔ)償和退出方案。

2016年11月公布的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016～2020年）》提出，全面落實主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)要求，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁開展不符合功能定位的開發(fā)活動。在國家地質(zhì)公園等地區(qū)，依法嚴(yán)格準(zhǔn)入管理。全面清理各類保護(hù)地內(nèi)已有礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)項目，由各地區(qū)別情況，分類處理，研究制定退出補(bǔ)償方案，在維護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的前提下，依法有序退出，及時治理恢復(fù)礦區(qū)環(huán)境，復(fù)墾損毀土地；確需保留的極少數(shù)國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)開發(fā)項目，按程序批準(zhǔn)后，實行清單式管理，明確資源環(huán)境保護(hù)要求和措施，嚴(yán)格監(jiān)管。

在公益性地質(zhì)調(diào)查項目方面，2017年6月，中國地質(zhì)調(diào)查局明確，在2018年地質(zhì)調(diào)查項目部署中，涉及自然生態(tài)保護(hù)區(qū)的區(qū)調(diào)、礦調(diào)、能源與水工環(huán)調(diào)查等工作，全面退出自然生態(tài)保護(hù)區(qū)，已有項目或內(nèi)容做好結(jié)題工作。

目前，一些資源環(huán)境大省在劃定生態(tài)紅線的同時，已開始停止生態(tài)紅線內(nèi)特別是自然保護(hù)區(qū)的新立礦業(yè)權(quán)審批項目，并已著手逐步實施生態(tài)紅線內(nèi)的礦業(yè)權(quán)退出。2016年5月，河南省出臺《關(guān)于全面深化礦產(chǎn)資源管理改革的若干意見》，首次提出在礦產(chǎn)資源規(guī)劃中劃定礦山開采生態(tài)紅線，對“三區(qū)兩線”(重要自然保護(hù)區(qū)、景觀區(qū)、居民集中生活區(qū)的周邊和重要交通干線、河流湖泊直觀可視范圍)及特定生態(tài)保護(hù)區(qū)域內(nèi)的露天礦山實施關(guān)閉；2016年5月，廣西壯族自治區(qū)國土資源廳部署開展自然保護(hù)區(qū)和礦區(qū)生態(tài)環(huán)境整治專項行動，要求加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)的礦業(yè)權(quán)管理，依法退出國家級、省級、市縣級設(shè)立的78個自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦權(quán)。

生態(tài)紅線內(nèi)礦權(quán)處置待繪“路線圖”

引進(jìn)當(dāng)?shù)厥讉€生產(chǎn)全流程VR（虛擬現(xiàn)實）智能管控平臺；礦石不落地、廢石不出井、尾礦返回采空區(qū)充填，綜合回采率達(dá)到90%；水資源、機(jī)械熱能循環(huán)利用；井下、礦場、生活區(qū)WIFI全覆蓋；總經(jīng)理辦公室旁邊就是院士工作站；公園式礦區(qū)按照國家AAA工業(yè)旅游示范點標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。在湖北調(diào)研時看到的綠色智慧礦山建設(shè)場景，更高的生態(tài)環(huán)保和資源綜合利用要求正在倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。該礦設(shè)計生產(chǎn)年限25年，目前剛剛投產(chǎn)不到一年，但由于位于水源地保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，前景蒙上了些許不確定性。

從2017年6月召開的2017探礦者年會上了解到，礦業(yè)權(quán)設(shè)立后探采區(qū)域卻被劃入生態(tài)紅線，全國范圍內(nèi)處于如此尷尬境地的礦山不少。有的是探礦權(quán)轉(zhuǎn)采受阻，還有的在產(chǎn)礦山面臨著采礦權(quán)證無法延續(xù)的困境。這不僅是關(guān)系礦企生死存亡的大事，對于國土資源管理部門來說，處置起來也非常棘手。

首先是生態(tài)紅線內(nèi)的礦權(quán)底數(shù)不清。目前，國家、省、市三級都在劃自然保護(hù)區(qū)，但有的保護(hù)區(qū)四至未定，有的劃定范圍還在調(diào)整，對摸清保護(hù)區(qū)內(nèi)礦權(quán)底數(shù)、統(tǒng)一管理、分類處置造成了困難。二是生態(tài)紅線劃定前的規(guī)劃協(xié)調(diào)不夠充分，沒有落實《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》“預(yù)留適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間和環(huán)境容量空間”的要求，導(dǎo)致紅線劃定后，問題矛盾集中爆發(fā)。三是退出補(bǔ)償機(jī)制不健全，對“錢從哪里來、人往哪里去、程序怎么走、資源怎么辦”都沒有系統(tǒng)的制度安排。四是礦產(chǎn)勘查開發(fā)空間大幅收縮。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2017年初，至少有貴州、四川、陜西等13個省區(qū)市劃定或初步劃定了生態(tài)紅線保護(hù)范圍，多數(shù)劃定面積占到省域總面積的30%以上，再加上水、耕地紅線劃定區(qū)域，除去城市建成區(qū)面積，礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)空間大幅收縮，在市場需求的驅(qū)動下，一些地方偷采盜采違法行為反彈。五是資源接續(xù)困難引發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈連鎖反應(yīng)。因上游礦山勘查開采受限，下游的選礦、冶金、化工企業(yè)的生產(chǎn)、就業(yè)、稅收相應(yīng)受到較大影響。

由于賦存的特殊性和位置的不可移動性，礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)勢必與水、耕地、生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域有大面積的重疊。而生態(tài)紅線一旦劃定，就具有不可逾越的剛性。因此，在劃定生態(tài)紅線過程中，如何貫徹合理性、協(xié)調(diào)性、可行性原則，協(xié)調(diào)各項規(guī)劃、不同資源、各方權(quán)益之間的關(guān)系，關(guān)系到生態(tài)紅線能否劃得實、管得住，也事關(guān)資源合理開發(fā)利用和社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

根據(jù)環(huán)保部2015年發(fā)布的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》，在數(shù)據(jù)預(yù)處理中，要對包括礦產(chǎn)開發(fā)在內(nèi)的大型建設(shè)用地和集中連片農(nóng)田進(jìn)行人工用地剔除，實事求是地為紅線內(nèi)現(xiàn)存的礦產(chǎn)開發(fā)留出了技術(shù)空間。這說明，完全可以從規(guī)劃協(xié)調(diào)和有序退出兩個角度，對生態(tài)紅線內(nèi)的礦業(yè)權(quán)處置作出更為科學(xué)的安排：在紅線劃定前，就礦產(chǎn)資源規(guī)劃進(jìn)行充分銜接；在生態(tài)紅線劃定后，在保護(hù)現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的前提下，制定礦業(yè)權(quán)有序退出的實施規(guī)范；同時，配合礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制，建立國家收儲制度，確保國家對資源安全的保障能力。

“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。”根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》確定的“2017年年底前，京津冀區(qū)域、長江經(jīng)濟(jì)帶沿線各省（直轄市）劃定生態(tài)保護(hù)紅線；2018年年底前，其他省（自治區(qū)、直轄市）劃定生態(tài)保護(hù)紅線；2020年年底前，全面完成全國生態(tài)保護(hù)紅線劃定，勘界定標(biāo)”時間表，制定生態(tài)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置“路線圖”已刻不容緩。

原因分析

導(dǎo)致以上問題的原因，既有客觀方面的，也有主觀方面的。

從客觀方面看，對生態(tài)紅線內(nèi)的礦業(yè)權(quán)實施有序退出，是生態(tài)文明建設(shè)的客觀需要，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要成本，是必須遵循的基本原則。目前紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出難，主要是因為缺乏系統(tǒng)的頂層設(shè)計和退出機(jī)制。

從主觀方面看，導(dǎo)致現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)大量被劃入紅線的重要的原因，是此前對紅線劃定中的工作協(xié)調(diào)和規(guī)劃銜接認(rèn)識不足、重視不夠。由于生態(tài)紅線的劃定范圍包括“重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)/脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)（包括國家級自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質(zhì)公園等類型）、其他（未列入上述范圍、但具有重要生態(tài)功能或生態(tài)環(huán)境敏感、脆弱的區(qū)域，包括生態(tài)公益林、重要濕地和草原、極小種群生境等）”，劃定主體來自不同部門，劃定時間也有先有后，且一些保護(hù)區(qū)邊界模糊，所以在當(dāng)初規(guī)劃銜接時，難免會出現(xiàn)重視程度不夠、協(xié)調(diào)不充分的情況。而隨著生態(tài)環(huán)保要求的剛性越來越強(qiáng)，一些地方才發(fā)現(xiàn)由于當(dāng)初紅線劃定時沒有事先做好充分的銜接，導(dǎo)致沒有預(yù)留適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間和環(huán)境容量空間，超出了當(dāng)前的監(jiān)管能力，束縛住了適度發(fā)展的手腳。

事實上，在《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》明確的“強(qiáng)制性、合理性、協(xié)調(diào)性、可行性、動態(tài)性”的五個原則中，“合理性、協(xié)調(diào)性、可行性”這三個原則早已明確，應(yīng)該“結(jié)合地方實際與管理可行性，合理確定國家生態(tài)保護(hù)紅線方案；與主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、土地利用總體規(guī)劃等區(qū)劃、規(guī)劃，以及已建各類生態(tài)保護(hù)地邊界相協(xié)調(diào)；與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求和當(dāng)前監(jiān)管能力相適應(yīng)，預(yù)留適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間和環(huán)境容量空間”。

同時，《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》規(guī)定，在生態(tài)保護(hù)紅線劃定的數(shù)據(jù)預(yù)處理中，要進(jìn)行人工用地剔除，根據(jù)土地利用現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖等資料，扣除聚合后圖斑內(nèi)的大型建設(shè)用地和集中連片農(nóng)田。其中，建設(shè)用地重點考慮城鎮(zhèn)、工業(yè)開發(fā)、礦產(chǎn)開發(fā)等類型。因此，在生態(tài)紅線劃定的頂層設(shè)計中，已為科學(xué)平衡生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)的關(guān)系預(yù)留了政策和技術(shù)空間。

相關(guān)建議

基于《生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》科學(xué)平衡生態(tài)保護(hù)與資源開發(fā)關(guān)系的原則，完全可以從前端規(guī)劃協(xié)調(diào)和后端有序退出兩個角度，對相關(guān)礦業(yè)權(quán)處置作出更為合理的制度安排。建議各級國土資源管理部門盡快扭轉(zhuǎn)在生態(tài)紅線劃定中被動應(yīng)對的局面，積極參與、提前對接、主動服務(wù)，為生態(tài)紅線“劃得實、管得住”作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

具體著手開展以下幾方面工作：

（一）盡快對生態(tài)紅線內(nèi)的礦業(yè)權(quán)情況進(jìn)行摸底調(diào)查，監(jiān)測評估生態(tài)紅線劃定對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)總體格局的影響，以及對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘查開采的影響，根據(jù)評估結(jié)果，從國家層面，統(tǒng)籌安排資源勘查、開發(fā)、收儲，為《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2021～2025年）》和各省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃調(diào)整提供必要的依據(jù)；

（二）吃透中央關(guān)于生態(tài)紅線劃定的文件精神，貫徹《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》確定的合理性、協(xié)調(diào)性、可行性原則，根據(jù)礦產(chǎn)資源規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體要求，積極主動加強(qiáng)與環(huán)境保護(hù)等相關(guān)部門的規(guī)劃銜接，在嚴(yán)控生態(tài)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、確保綠色開發(fā)的前提下，從前端的規(guī)劃銜接和后端的有序退出兩個角度去協(xié)調(diào)生態(tài)紅線劃定與在探在采礦業(yè)權(quán)之間的關(guān)系；

（三）從頂層設(shè)計的角度，對生態(tài)紅線內(nèi)的礦業(yè)權(quán)分級分類退出作出系統(tǒng)的制度安排。協(xié)調(diào)發(fā)展改革、財政、環(huán)境保護(hù)、林業(yè)等各部門，對“錢從哪里來、人往哪里去、產(chǎn)業(yè)如何接續(xù)、剩余資源怎么辦、環(huán)境恢復(fù)治理誰來做”等問題提出系統(tǒng)的解決方案，劃出清晰的路線圖；根據(jù)不同礦種、勘查階段或礦權(quán)剩余年限等因素，規(guī)范礦業(yè)權(quán)退出的價值評估、補(bǔ)償資金籌措、具體退出程序；同時，加速建立國家資源戰(zhàn)略儲備制度，將生態(tài)紅線內(nèi)退出的礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一納入國家資源戰(zhàn)略儲備。